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非刑事司法赔偿中违法侵权行为的确认问题研究

2014-05-17 15:24:40 来源: 本站

 

作者:刘化杰、丛台区人民法院研究室主任,18630089658

论文题要:非刑事司法赔偿,指依据国家赔偿法规定,人民法院及其工作人员在行使非刑事司法权过程中,违法侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害时,由国家作为赔偿责任主体进行的赔偿。我国国家赔偿法第三十一条规定“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。”该条确立了我国国家赔偿制度中有别于刑事赔偿的非刑事司法赔偿制度。

      无论申请行政赔偿、刑事赔偿还是非刑事司法赔偿,赔偿请求人均应以赔偿义务机关即行使职权的国家机关及其工作人员违法行使职权给其造成损害为前提,而是否有违法侵权行为及损害事实发生,依国家赔偿法规定,必须经过依法确认。确认就是司法机关依据法定程序就请求人提出的某一司法行为是否违法、是否侵权并造成法定损害事实进行的审查。确认程序是非刑事司法赔偿的前置程序,没有对行使非刑事司法权的职务行为的违法确认,请求人就不能获得申请赔偿的主体资格,就不能提出国家赔偿。全文共4500字。以下正文

      一、国家赔偿法对非刑事司法赔偿中非刑事司法行为违法确认的规定

 国家赔偿法第三十一条规定:“人民法院在民事诉讼……,适用本法刑事赔偿程序的规定。由此可见,非刑事司法赔偿的确认程序也应适用刑事赔偿的确认程序。关于刑事赔偿程序中的确认问题,国家赔偿法第二十条第二款规定"赔偿请求人要求确认有本法第十五条、第十六条规定情形之一的,被要求的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉”。

      从上述国家赔偿法规定看,现有法律条文只是明确了赔偿请求人应当对违法行为或者违法事项进行申请确认,即确认应当先由赔偿请求人申请。对不予确认的,赔偿请求人有权申诉。但法律对赔偿请求人在要求对违法行为或者违法事项进行确认时,赔偿请求人具体应当向谁申请,向谁申诉,即实践中违法确认案件应当由什么机关或什么部门管辖或者受理确没有明确规定。为克服这一立法上的不足,最高人民法院于199656作出的“关于人民法院执行《中华人民共和国国家赔偿法》几个问题的解释”的司法解释,该解释第三条规定:“公民、法人和其他组织申请人民法院依照赔偿法规定予以赔偿的案件,应当经过依法确认。未经依法确认的,赔偿请求人应当要求有关人民法院予以确认。被要求的人民法院由有关审判庭负责办理依法确认事宜,并应以人民法院的名义答复赔偿清求人。被要求的人民法院不予确认的,赔偿请求人有权申诉”。

       2000914,最高人民法院作出《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》,该解释第八条规定:“申请民事、行政诉讼中司法赔偿的违法行使职权的行为应当先经依法确认。申请确认的,应当先向侵权的人民法院提出。人民法院应自受理确认申请之日起两个月内依照相应程序作为裁决或相关的决定。申请人对确认裁定或者决定不服或者侵权的人民法院逾期不予确认的,申请人可以向其上一级人民法院申诉”。上述解释进一步明确了我国非刑事司法赔偿的确认程序,即赔偿请求人应当先向行使非刑事司法权的人民法院提出确认申请,由该人民法院对其违法侵权进行确认,并规定确认期限和不确认时如何处理,如果不予确认,可以申诉。但对人民法院什么部门受理确认案件及审理确认案件适用什么程序没有进一步的规定。

      为解决司法实践中具体由人民法院的什么部门审理确认案件,最高人民法院于2001119又作出了“关于审判监督庭负责国家赔偿确认工作有关事项的通知”,该通知第一条规定:“各级人民法院的国家赔偿确认工作统一由审判监督庭承担,应在审判监督庭适当增配负责国家赔偿确认工作的人员”。这一规定弥补了非刑事司法赔偿案件的确认工作由人民法院什么部门承办的空白,但对确认程序还是没有更加具体的规定。

      二、对非刑事司法行为违法的确认程序中存在的问题 

      通过对有关非刑事司法赔偿确认问题规定的列举分析,不难看出,目前我国非刑事司法赔偿确认方面存在的主要问题有:

     (一)、国家赔偿法对非刑事司法赔偿的确认程序缺乏明确规定,立法不完善。由此导致司法实践中出现对违法行为或者违法事项确认案件受理或管辖的不统一,甚至出现对赔偿请求人提出的确认申请互相推诿或者置之不理。

      关于国家赔偿法对司法侵权行为缺少确认机制,马怀德教授也有论述,他说:“赔偿法关于司法赔偿程序的规定,我认为有重大失误……。但是到了司法赔偿那里,却有一道‘确认关’”。什么叫“确认”违法,就是要取得赔偿你必须证明司法机关做出的行为是违法的……,但有相当多数的司法行为没有确认机制,另外,还有上面提到的……,违法使用警械、违法采取保全措施,谁来确认?这些都没有确认机制……,但如果你是被法院,检察院或者公安局采取了某些强制措施导致的损害,你很难得到赔偿,现在很多争议也正是在这里。如果得不到这个确认,赔偿法规定了申诉这种方式,但申诉执行起来太难。” 

      对确认这一先行处理及申诉程序,陈瑞华教授认为:“先行处理程序是我们国家的一个顽症,很多地方却沿用这一方法……侵害者先给受害者做结论,这违反了古老的自然正义原则,让一个加害者自己做裁判、做法官,其结局可想可知,简直是与虎谋皮。这种程序成了加害者拖延时间的法律借口,影响受害者及时实现权益”,“其次,所谓的申诉程序,如果先行处理得不到解决,得不到确认可以向加害机关的上一级机关申请复议,复议机关本身不中立……。上级机关不可能有太大公平性、中立性。这个程序缺乏公平和效益。” 

     (二)、现有赔偿法及有关司法解释均规定赔偿请求人申请确认应先向赔偿义务机关即违法行使非刑事司法权的机关提出申请,这一规定存在“被告确认被告自己行为违法”的问题。

     (三)、赔偿法及相关司法解释均规定赔偿义务机关不予确认的,请求人可以申诉。“申诉”这个词语在我国政治制度和法律制度中均有应用,此处的“申诉”是指广义上的申诉,还是专指可以引起法律制度中规定的再审程序的申诉,或是指具有“复议”性质的申诉,有关规定均不明确。

     (四)、非刑事司法赔偿案件与行政赔偿案件,关于对违法行为的确认规定不统一、不协调。

     《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的规定》对具体行政行为和行政机关及其工作人员实施的非具体行政行为违法的确认权作了如下规定。《若干问题的解释》第五十七条第二款规定“有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决”;《若干问题的规定》第三条规定,赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施的非具体行政行为侵犯其人身权、财产权并造成损失,赔偿义务机关拒不确认致害行为违法,赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。第三十四条还规定:“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件,在判决时应当对赔偿义务机关的致害行为是否违法予以确认”。

      由此可见,关于行政赔偿案件中对违法行为的确认权,相关法规或司法解释都赋予人民法院审理行政赔偿案件的审判组织对其有确认权。相反,非刑事司法赔偿案件中对非刑事司法行为违法的确认,国家赔偿法则无明确规定,仅是笼统的规定“被要求的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉”。最高人民法院作出的《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第二条规定:“赔偿请求人依法向赔偿委员会申请作为赔偿决定的被侵权事项,应当先经过依法确认。根据赔偿法第二十条第二款的规定,被要求确认的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉。赔偿委员会不受理要求确认的申诉案件”。该规定进一步明确了人民法院赔偿委员会不受理对违法行为进行确认的案件,即赔偿委员会没有对侵权行为是否违法的确认权。同时,最高人民法院作出的《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定(试行)》第三条规定:“赔偿请求人向人民法院,人民法院赔偿委员会提出赔偿申请的,赔偿义务机关的司法侵权行为应当先经依法确认”。但是,上述司法解释均规定赔偿委员会没有确认权。

      如:某公司在某市一家银行贷款50万元,贷款期限界满后,由于该公司经营不善,出现资金短缺,无能力还款,这家银行向法院提起诉讼,诉讼中银行申请人民法院对该公司财产进行查封。该法院办案人员在查封过程中对该公司的一套价值数百万的生产设备进行了查封(法院查封标的,裁定为20余万元,同时还查封该公司部分办公设施及产品,其中有部分财产已被另一人民法院先行查封)。该公司后以该基层人民法院对其采取的保全措施即查封违法为由申请赔偿。该基层人民法院先是对该公司的申请置之不理,后经该公司多次找有关部门反映,该基层法院才予立案受理。但立案后,该基层法院都以其保全措施即查封是依法进行,程序合法为由,确认其查封措施合法,决定不予赔偿。该公司不服,向该基层人民法院的上级人民法院即中级人民法院赔偿委员会提出申请,中级人民法院赔偿委员会经审查认为,基层人民法院已确认其查封行为合法,而赔偿委员会没有确认权,虽然认为该基层法院查封措施违法,但又无权审理确认。后中级法院赔偿委员会只得作出驳回该公司的赔偿请求的决定。同时,给该公司说明情况,如其不服,应先申诉解决该基层法院的查封措施是否违法问题,如果确认违法,该公司另外申请国家赔偿。这个案件在审理中反映了非刑事司法赔偿案件确认方面和人民法院赔偿委员会没有确认权的法律规定之不足的问题。

      三、完善非刑事司法赔偿确认程序的建议

      现有法律和司法解释对非刑事司法赔偿的确认程序没有统一具体的规定,仅是笼统的规定赔偿义务机关不予确认的,赔偿请求人可以“申诉”,虽然最高人民法院作出的司法解释规定了向谁申诉及确认的期限等问题,但仍不具体,就完善非刑事司法赔偿的确认程序,笔者提出以下建议:

     (一)非刑事司法赔偿的确认,应当由赔偿义务机关的上级人民法院进行确认

      现有法律规定赔偿请求人申请对赔偿义务机关实施的违法行为进行确认,应先向赔偿义务机关申请,义务机关不确认的,赔偿请求人可以向其上一级机关申诉。人民法院作为争议的裁决者,应是“中立”的,而非刑事司法赔偿的确认由其先受理,势必造成拖延或推诿问题,同时也不符合“自己不能担任自己案件法官”的原则,适用上级人民法院受理因下级人民法院及其工作人员的职务行为违法的确认案件,不仅克服了上述问题,而且也是符合“回避”制度的规定精神,更有利于上级人民法院对下级人民法院执法行为的监督。

      (二)在实行上级人民法院负责确认下级人民法院及其工作人员职务行为违法的同时,还应明确具体的确认程序。

      1、在诉讼中下级人民法院及其工作人员职务行为违法发生的确认,由上一级人民法院即上诉审法院相关的业务庭负责确认,即适用复议程序确认。具体为:一审法院在采取强制措施、保全措施时,受害人可以向上一级人民法院申请复议或提出异议,由二审法院进行复议确认;如果受害人没有申请复议的案件上诉后,二审法院审理后确认。

      2、判决、裁定生效后,受害人认为原审法院实施的职务行为违法,要求确认的,统一由二审法院的审判监督庭受理,适用再审程序进行确认。

      3、提出确认申请与作出确认决定的期限。

      适用复议程序确认的:申请人对人民法院实施非刑事司法行为不服,认为该行为违法申请确认的其期限为该行为发生之日起十日内,向该人民法院的上一级人民法院提出复议申请。上一级人民法院应当在一个月内作出确认决定 

      适用再审程序确认的:二审法院或实施非刑事司法行为的人民法院的上一级人民法院的审判监督庭应当在一个月内作出确认决定。

 

 


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